Місцеве самоврядування: Україна – Польща — Європа

Питання ліквідації районних у м.Києві рад знову нагадало суспільству про необхідність завершення такого назрілого для держави питання, як реформування місцевого самоврядування.

Що ж таке місцеве самоврядування в Україні і яке воно в Європі?

Серед пострадянських країн Східної Європи найбільш вдалу реформу місцевого самоврядування провела Польща. За 14 років реформи нашим сусідам вдалося не тільки вибудувати надійну, демократичну та прозору систему місцевого самоврядування, але й децентралізувати владу та виконати рекомендації Європейського Союзу щодо цього процесу. Отже, Польща…

Сучасна система органів місцевого самоврядування Республіки Польща була створена в ході адміністративно-територіальної реформи, розпочатої в державі ще в 1997 році. Необхідність реформи зумовлювалась потребою пристосування територіальної структури до загальноєвропейських стандартів напередодні вступу до Європейського Союзу. Проте, чи не найголовнішою метою реформи була децентралізація влади та передання органам місцевого самоврядування значної частини повноважень на місця.

Мета реформи полягала також в розмежуванні повноважень таким чином, щоб те, що залишалось при самоврядних структурах, було реальним і виконуваним, щоб була можливість фінансування усіх повноважень зі своїх джерел, з держбюджету, грантів ЄС та за рахунок субсидій.

При цьому найсуворіший контроль здійснюють пересічні люди. Функції звичної для нас державної адміністрації виконують на місцях Відомства воєводи. Але вони мають дуже обмежене коло повноважень: в основному, це правовий, юридичний супровід. У разі порушення органами місцевого самоврядування законів та інших норм, воєвода має право розпустити орган місцевого самоврядування та призначити нові вибори. В такому випадку на даній території впроваджується правління тимчасово призначеного воєводою комісара.

Слід окремо згадати про культуру державної служби. В Польщі війт, бурмістр, президент служать людям в прямому значенні цього слова. Для них головне – якнайповніше виконати накази громади, задовольнити потреби людей. Про таке явище як корупція там майже не знають, оскільки цінують довіру людей.

В Польщі також працюють демократичні правила обрання та відставки мерів. Так, щоб вважатися обраним, мер мусить завоювати 50% голосів виборців. Якщо ніхто з кандидатів не набрав, відбувається ІІ тур. Депутати міськради можуть достроково ініціювати відставку мера.

Загалом життя в сучасній Польщі вже навіть не нагадує про радянське минуле. По перше, дороги, інфраструктура та сервіс. По друге, поляки серйозно поставилися до вирішення питань екології. Вони повністю вирішили проблему сміття, забруднення води, промислового вандалізму в навколишньому середовищі. Структура сервісу настільки розвинена, що люди практично не бачать різниці в тому, живуть вони на хуторі, в повіті чи в центрі воєводства. Навіть на найвіддаленіших куточках є водопостачання, газ, дороги і т. ін.

Загальна структура місцевого самоврядування виглядає так: в Польщі всього налічується 2500 муніципалітетів (ґмін). Муніципальна рада – рада ґміни – обирається населенням на 4 роки. Виконавча рада – зажонд ґміни – складається з мера, обраного населенням, і його заступників, обраних радою. Мер обирається населенням на 4 роки. Голова муніципальної адміністрації – секретар ґміни – призначається радою за поданням мера. Секретар ґміни відповідає за громадський транспорт, соціальний захист, житло, довкілля, культуру, охорону здоров’я, дошкільну і початкову освіту. Польська трирівнева структура місцевого самоврядування чітко лягає в концепцію, що запропонована Європейською хартією місцевого самоврядування, яка стверджує: «Муніципальні функції, як правило, здійснюються переважно тими властями, які мають найтісніший контакт з громадянином. Наділяючи тією чи іншою функцією інший орган, необхідно враховувати обсяг і характер завдання, а також вимоги досягнення ефективності та економії».

Моделі місцевого самоврядування

Нагадаю, Польща проводила реформу задля наближення стандартів місцевого самоврядування до ЄС.

В процесі свого становлення європейське місцеве самоврядування пройшло кілька стадій, було випробувано кілька концепцій, починаючи від теорії природних прав вільної громади, що виникла на початку ХІХ ст., і закінчуючи соціал-реформістською муніципальною концепцією (початок ХХ ст.).

У ХХ ст., зміни в соціально-економічній сфері призвели до появи муніципальних концепцій, пов’язаних з теорією держави соціального добробуту. Відповідно до цих концепцій, міські ради проголошувалися інструментом соціального обслуговування, який забезпечує та охороняє в рівній мірі інтереси усіх класів та прошарків суспільства. В Європі були також вироблені певні правила для розвитку та функціонування місцевого самоврядування. Передусім це, звичайно, Європейська хартія місцевого самоврядування.

Загалом фахівці виділяють три моделі місцевого самоврядування: англо-саксонська муніципальна система (відсутнє пряме підпорядкування нижчих органів вищим, на місцях немає уповноважених центрального уряду); континентальна, або французька (грунтується на поєднанні прямого державного управління на місцях і місцевого самоврядування, існує підпорядкованість нижчих ланок вищим) та місцеве (комунальне) самоврядування Німеччини (змішана модель).

Проблеми вітчизняного місцевого самоврядування

Після низки реформ місцевого самоврядування протягом 1990-х років в Україні сформувався переважно континентальний (французький) тип системи місцевого самоврядування з розподілом повноважень між органами місцевого самоврядування та місцевою державною адміністрацією.

Згідно закону, органам місцевого самоврядування можуть надаватися окремі повноваження органів виконавчої влади, у здійсненні яких вони є підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.

Повноваження виконавчих органів сільських, селищних, міських рад стосуються наступних сфер діяльності: соціально-економічного і культурного розвитку, планування та обліку; в галузі бюджету, фінансів і цін; щодо управління комунальною власністю; в галузі житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, громадського харчування, транспорту і зв’язку; у галузі будівництва; освіти, охорони здоров’я, культури, фізкультури і спорту; з регулювання земельних відносин та охорони навколишнього природного середовища; соціального захисту населення; в галузі зовнішньоекономічної діяльності; в галузі оборонної роботи; щодо вирішення питань адміністративно-територіального устрою; щодо забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян тощо.

Як ми бачимо, повноваження не такі вже й маленькі, особливо в порівнянні з деякими європейськими країнами. Для їх виконання, зрозуміло, потрібні немалі державні кошти. А, як відомо, однією з проблем місцевого самоврядування в Україні є саме наповнення місцевих бюджетів. Більша частина фінансів з регіонів спрямовується в центр і вже потім розподіляється по місцевих бюджетах. Але це лише одна з проблем в контексті загальної децентралізації влади в державі. Не є задовільною також і система оподаткування. Так, наприклад, підприємці платять податки не за місцем безпосередньої діяльності підприємств, а за місцем їхньої реєстрації. Тобто через те, що більшість підприємств реєструються у великих містах (передусім у Києві), місцеві бюджети недоотримують колосальні кошти.

Але наповнення місцевих бюджетів викликає складнощі також і через велику кількість територіальних громад (близько 30 тис.), тому одним з варіантів вирішення цього питання є їх укрупнення, але це заборонене Конституцією, яка закріплює право на об’єднання лише громад сусідніх сіл, а закону, який регулював би ці питання, немає.

Питання децентралізації влади, ліквідації президентських адміністрацій загалом, є не тільки питанням реформування місцевого самоврядування – це питання зміни моделі, яка потребує серйозних та тривалих аналітичних розробок, створення методологічної бази, і тільки потім — прийняття відповідної законодавчо-нормативної бази.

На жаль, останні тенденції справляють таке враження, ніби Україна не тільки не збирається впроваджувати заходи, що спрямовані на зменшення централізації влади, але й навпаки — її посилює. Це і посилення позицій президентських державних адміністрацій, фактична підміна ними виконкомів після ліквідації райрад у м.Києві, і створення єдиного регулюючого органу з тарифів на комунальні послуги, газ, водопостачання. Місцеві ради більше не в змозі впливати на тарифну політику.

Тобто в Україні реально існує проблема двовладдя на місцях: діють призначені з центру державні адміністрації і обрані населенням місцеві органи влади, які знаходяться у стані перманентних перегонів за контроль над власністю та фінансові вливання.

Треба пам’ятати, що сила і вплив органів місцевого самоврядування відображає ступінь демократизму існуючого політичного режиму. Адже ці органи виникли й розвивалися на противагу абсолютній владі центру.

Особливо актуальним для України є адаптація українського законодавства та системи місцевого самоврядування до європейських стандартів. Перед усім це – Європейська хартія місцевого самоврядування. До речі, поляки досить чітко впровадили принцип спроможності виконання певних функцій органами місцевого самоврядування, закладений Хартією: пункт 1 статті 3 Хартії однозначно стверджує: «Місцеве самоврядування означає право і спроможність органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою суспільних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення».

Згідно із ст.9 Конституції України, Хартія є частиною національного законодавства України. До речі, під час ратифікації Хартії Україна не внесла жодних застережень, і, відповідно, взяла на себе обов’язок виконання усіх без винятку вміщених у ній норм. Але багато принципів Хартії не реалізуються в Україні, а деякі з них навіть вступають у суперечність з Конституціє та законами нашої держави.

Ще однією з проблем є питання дуже високого ступеню політизації будь-якої влади в Україні. Через це депутати місцевих рад, як правило, у своїй діяльності захищають не права місцевого населення, а інтереси центрального ядра відповідної партії. Це відбувається частково через особисті амбіції, частково через фінансовий гачок олігархів, які подекуди контролюють діяльність навіть не окремих депутатів, а цілих рад. І все це задля задоволення власних економічних інтересів. Та це вже недолік всієї політичної системи в Україні, наскрізь корумпованої та лицемірної.

Але якщо Україна дійсно прагне приєднатися до європейської спільноти, вона просто приречена на реформування місцевого самоврядування відповідно до європейських зразків та у відповідності до Європейської хартії місцевого самоврядування.

Хочеться вірити, що це лише справа часу.

Заступник голови партії,

голова Київської міської організації

партії «Народна влада»

Сергій Карпенко